先撇开其他因素不谈，笔者认为，罗马法仗以征服世界的是罗马法中包含的自然法精神，是由这种哲学思想影响而形成的法律传统。
在推进规划体制改革过程中，要处理好经济社会发展规划与发展规划法的关系，为科学编制与实施规划，明确政府规划行为的公定力，保障公众参与发展规划的民主权利，为完善国家宏观调控体系，创造经济与社会发展规划法治环境，都需要加快制定一部适合我国国情的《发展规划法》。作者认为市场机制与宏观调控的相互结合、共同作用于社会经济生活，亦是一种耦合现象。
[18]同注[1]，第61章完善规划实施和评估机制。[29]但政策这种社会调整手段，本身也具有一定的局限性。规划政策是规划法律的核心内容，在实施发展规划法的过程中，要注意规划政策因势变动的走向，在执行规划政策的过程中运用发展规划法的基本原则，使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾，使发展规划政策和发展规划法在动态中耦合，达到发展规划法和发展规划政策实施的预期效果。第二，并存的相互独立物之间存在着互系、交流与影响作用。国家级发展总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是多种经济调控杠杆和政策协同动作的统一方案，只有各种调控手段围绕发展规划确定的调控目标和任务协调行动，才能形成宏观调控合力而产生整体性效果。
而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发，通常和规划存在利益的冲突和矛盾。随着目标任务的完成或改变，国家确定新的目标及相应的指导方针和措施，使发展规划政策具有应变能力强的灵活性特点，这也是发展规划政策相比发展规划法所具有的优势所在。同时，规划政策缺少法律规范所具有的系统性、稳定性和严格的责任制度。
2009年11月，《时代周刊》在奥巴马访华前夕建言美国应向中国学的五件事，第一件就是确定目标、规划并整合全部力量推动国家发展。第三，增强发展规划法和发展规划政策耦合中的动态配合。[41]发展规划法在发挥对其他宏观调控手段引导作用的同时，也要能够平衡协调各类宏观调控手段之间的关系。所以，我国的发展规划政策体现了执政党、国家和人民的统一意志。
发展规划的意义在于为了实现某个未来目标而选择在今后一段时间内能为社会所接受的行动方案。[12]参见杨伟民：《规划体制改革的主要任务及方向》，载《中国经贸导刊》2004年第20期。
【注释】 [1]参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第61章完善规划实施和评估机制。法律明文规定各级规划一经制定，相关职能部门应自觉遵照规划要求执行，非经法定程序，不得擅自改变规划提出的指标和任务，如出现需要调整的情形，也必须依法定变更程序和方式有序进行，防止任意盲目调整而影响规划的执行。从各类发展规划的审批主体来看，国民经济和社会发展总体规划的审批主体是同级人大，区域规划的审批主体是同级人民政府，专项规划的审批主体是同级人民政府及其授权部门。通过发展规划法途径建立责任追究制度与问责机制以约束规划行为，使得违反规划行为的追责、问责有法律依据和法定程序，是十分必要的。
法与政策之间存在一定的紧张关系，灵活的政策调整可能忽略了法律规定的形式正义和程序正义。[22]我国目前采用的是三级三类规划体系，覆盖范围广、牵涉主体多，在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。发展规划推动规划法的立法进程，有利于制定出《发展规划法》来维护和促进经济与社会的又好又快发展。目前，各方面普遍认识到制定《发展规划法》的必要性。
[27]杨紫烜：《经济转型中的产业政策与产业法》，载吴弘主编：《转变经济发展方式与经济法》，立信出版社2010年版，第4 [28]参见注[5] [29]张守文：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第133页。【作者简介】 徐孟洲，中国人民大学法学院教授。
第三，发展规划政策注重平衡公共利益与个人利益，具有平衡协调性。参见徐孟洲：《耦合经济法论》，中国人民大学出版社2010年版，封底页内容提要。
公共利益与个人利益的冲突是社会矛盾的主要原因之一，通过发展规划政策的科学制定和实施，可以事先预防一些矛盾的激发，有利于社会的和谐。人区别于动物的一个主要标志，就是其行为或多或少、或长或短都有某种预先的安排或谋划，这就是计划或规划。进一步健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制，尤其是对于一些重特大项目、工程的筛选和论证工作，更要力争做到每个环节都公开。第二，发展规划政策是以科学发展观为指导思想，具有科学预测性。规划不能随心所欲，因此我们常说：依法通过的规划本身，就具有法的效力。我国发展规划的制定要体现全民参与性，由于参与的社会力量复杂，涉及政治、经济、社会各个方面，只有运用发展规划法的制度和程序作保障，才能保证符合国情民意的发展规划有条不紊地顺利出台。
[35]参见姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第240页。（三）发展规划法与发展规划政策耦合的基础 规划法和规划政策在意志属性、表现形式、实施方式和稳定程度上存在着诸多不同，承担着各自的职能，发挥着各自不可替代的作用。
专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。因此，发展规划法应当明确规定违反规划行为的责任，一方面有利于促进发展规划的有效实施，促使各级政府落实国家规划。
当务之急，应当依据《宪法》和《立法法》颁布一部专门的《发展规划法》，明确该法的适用范围，划清其与发展规划政策的界限，改善发展规划政策什么都管的错综复杂的局面。如果允许他们任意否定和违抗规划行为，必将导致个人、企业或局部的利益凌驾于公共或社会整体利益之上，不利于规划的贯彻实施。
要处理好宏观调控中的所存在的这些协调关系，就必须推进规划体制改革，加快规划法制建设，在总结我国实行经济社会发展规划制度60年的经验与教训的基础上，借鉴德国《经济稳定与增长促进法》、美国《充分就业和平衡增长法》、英国《财政稳定法》、欧盟《增长与稳定公约》等立法经验，加快制定一部包括确认我国发展规划管理体制和发展规划管理权限，确定发展规划体系和规划方式，确定编制、审批、执行和监督程序以及法律责任等为主要内容，与财政、金融、价格和就业等实体法相衔接的《发展规划法》，改变目前仍然循惯例从事规划活动的局面，使经济社会发展规划法治化。[32]贯彻规划政策应当有利于促进发展规划法更好地得到实施，树立发展规划法的权威。本文拟就我国经济社会发展规划与规划法制建设问题，从经济法理论层面作些探讨[15]参见注[1]，第4章政策导向。
{7}王晓晔、邱本主编：《经济法学的新发展》，中国社会科学出版社2008年版。人类进入现代经济社会，各类市场主体和社会团体都有其独立的利益与目标，这些不同利益与目标应当与社会整体利益和国家发展长远目标相吻合，需要政府制定计划或规划来加以平衡协调。
发展规划政策以经济与社会发展政策为基础，涵盖产业政策、投资政策、收入分配政策等。国家的政策在整体上是根据党的政策出台的，如《规划纲要》根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》编制.[31]在执政党频繁更换的政治生态环境下，政府政策不稳定、不连续，是不可能达到政策与法律相耦合的。
[22]我国目前采用的是三级三类规划体系，覆盖范围广、牵涉主体多，在实施过程中难免会出现不遵循规划、任意扰乱规划的行为。经济学和国民经济管理学对国民经济与社会发展规划纲要的性质和定位是比较明确的。
但是法学界对其性质的理解有明显分歧。发展规划法与发展规划政策在我国实现耦合是中国特色社会主义制度和具体国情决定的。[2]参见中国社科院语言研究所词典编辑室：《现代汉语词典》（第5版），商务印书馆2005年版，第643页。只有一党处于长期稳定的执政地位才能使发展规划政策与发展规划法相互配合、共同作用，实现耦合。
（二）规划是人类社会管理与协调的需要 凡事豫则立，不豫则废。发展规划法确定了整个国家经济社会发展的主要方向、目标和原则，同时也为宏观调控确定了基本方向、原则、目标和方针，是其他宏观调控法确定立法原则的主要依据，也是检验其他宏观调控法是否发挥调控作用的重要手段。
[30]参见刘相伟、李学楼：《重新认识法与政策的关系》，载《理论学刊》1999年第5期。当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候，该规划行为是否还具有绝对的公定力，这就涉及到了关于规划行为公定力界限的问题。
应当看到作为经济与社会发展规划载体的《规划纲要》和各种规划是政策和法律相耦合的社会规范表现形式，对我国的经济与社会发展发挥了积极促进与规范指导作用。[21]现在看来用发展规划法更有针对性，更为确切。 |
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